Perihal Asas-asas Dalam Ilmu Perundang-Undangan

Perihal Asas-asas Dalam

Ilmu Perundang-Undangan

Oleh: Syahdi, S.H

(Pemerhati Hukum Tata Negara)

Ilmu perundang-undangan adalah bagian dari ilmu Hukum Tata Negara yang khusus membicarakan masalah seputar peraturan perundang-undangan, baik peraturan perundang-undangan secara umum yang pernah berlaku pada masa lalu maupun perundang-undangan positif (yang berlaku hari ini).

Dalam kesempatan ini, dalam tulisan yang entah keberapa dari tulisan yang pernah saya buat dan saya bagikan di media ini, berawal dari hasil membaca dan pergulatan pemikiran dalam perenungan dihadapan buku-buku yang terbuka lebar memenuhi kedua tapak tangan.

Dari halaman ke halaman dari topik ke topik pembahasan yang disuguhkan selalu menarik, dengan adanya pengetahuan baru seolah membuat fikiran berantakan berserakan yang menuntut untuk membentuk sebuah paradigma berfikir yang terkonstruksi dengan baik dan tertib.

Setidaknya ada tiga asas umum dalam ilmu perundang-undangan yang menjadi objek kajian dalam tulisan ini, yaitu:

1. Lex superior derogat legi inferior (peraturan hukum yang kedudukan/tingkatannya lebih tinggi dapat mengenyampingkan peraturan hukum yang lebih rendah tingkatannya);

2. Lex specialis derogat legi generalis (peraturan hukum yang bersifat khusus dapat mengenyampingkan peraturan hukum yang bersifat umum);

3. Lex posterior derogat legi apriori (peraturan hukum yang di sahkan dan diberlakukan belakangan/yang baru dapat mengenyampingkan peraturan hukum yang lama/yang telah ada sebelumnya.

Konsekuensi dari anutan asas ini adalah tidak dapat berlaku sebaliknya sehingga menjadi 1. Lex inferior derogat legi superior, 2. Lex Generalis derogat legi specialis, 3. Lex apriori derogat legi posteriori.

1. Lex superior derogat legi inferior (peraturan hukum yang kedudukan/tingkatannya lebih tinggi dapat mengenyampingkan peraturan hukum yang lebih rendah tingkatannya).

Untuk menentukan peraturan hukum mana yang lebih tinggi tingkatannya dan mana yang lebih rendah tingkatannya maka telah ditegaskan oleh Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, pada Pasal 7 UU ini disebutkan bahwa hierarki (tata urutan) peraturan perundang-undangan meliputi:

1. UUD 1945;
2. Tap MPR;
3. Undang-undang/Perppu;
4. Peraturan Pemerintah;
5. Peraturan Presiden;
6. Peraturan Daerah:
-Perda Provinsi
-Perda Kabupaten/Kota.

Maka dapatlah diketahui bahwa UUD 1945 adalah peraturan hukum yang paling tinggi, atau lebih tinggi tingkatannya dari Ketetapan/Tap MPR. Undang-undang lebih rendah kedudukannya dibanding Tap MPR. Begitu seterusnya sampai kebawah, atau dari bawah ke atas Perda kedudukanya paling rendah/lebih rendah dari Peraturan Presiden.

Jika terdapat norma suatu peraturan hukum dalam hal ini norma undang-undang yang bertentangan dengan norma peraturan hukum diatasnya yaitu norma UUD 1945, maka hal itu dapat diajukan permohonan judicial review ke Mahkamah Konstitusi untuk di uji.

Jika Mahkamah Konstitusi mengabulkan permohonan uji materil/ materiile toetsingsrecht itu maka norma undang-undang yang bersangkutan batal demi hukum sehingga tidak lagi mempunyai kekuatan berlaku mengikat untuk dipatuhi. Dalam pengujian ini, UUD 1945 menjadi patokan pengujian.

Sementara terhadap peraturan perundang-undangan yang kedudukannya dibawah undang-undang maka wewenang Mahkamah Agung untuk mengujinya. Sedangkan batu ujinya (patokan) yang dijadikan dasar atau tolak ukur untuk menilai pertentangan itu adalah undang-undang. Misalnya Perda provinsi di uji oleh Mahkamah Agung apakah bertentangan dengan undang-undang ataukah tidak bertentangan.

Selain itu juga peraturan tingkat lebih rendah tidak boleh mengurangi, mengekang, mempersempit pengaturan norma dalam peraturan tingkat diatasnya. Seperti Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah tidak mengatur bahwa Mahkamah Agung berwenang menguji peraturan perundang-undangan dibawah undang-undang.

Hal ini sama artinya telah meniadakan wewenang judicial review Mahkamah Agung. Padahal UUD 1945 pada Pasal 24A tegas mengatakan bahwa Mahkamah Agung diberikan wewenang judicial review.

Jika ini dibiarkan maka terbuka kesempatan Pemerintah untuk semena-mena membatalkan peraturan perundang-undangan seperti perda tanpa tersedia upaya hukum untuk melawan kesewenang-wenangan itu. Hal ini tentu berdampak sangat buruk terhadap konsistensi prinsip Negara hukum yang kita anut.

Ini tak lain adalah bentuk pembangkangan, penghianatan terhadap Negara hukum oleh Pemerintah. Apa jadinya bila Pemerintah sendiri tidak mau patuh pada hukum sementara rakyat dipaksa harus patuh pada hukum dan menerima saja dengan lapang hati apapun kezhaliman yang dilakukan Pemerintah. Apakah kita hendak mendirikan Negara diktator, Negara diselenggarakan sesuka hati sesuai syahwat berkuasa?, tentu saja tidak, hal ini tak bisa diterima.

Atau ketika undang-undang pemda mempersempit makna otonomi daerah yang oleh UUD 1945 dikatakan "pemerintahan daerah menjalankan otonomi yang seluas-luasnya..." (baca Pasal 18 ayat (5) UUD 1945).

Gejala yang berkembang belakangan ini adalah ada kecenderungan yang kuat bahwa Pemerintah mempersempit otonomi yang sudah diberikan oleh undang-undang pemda melalui beragam kebijakan.

Hal ini akan menyusahkan daerah ketika akan membentuk regulasi atau mengambil kebijakan. Berapa banyak ranperda syari'ah yang ditolak oleh Pemerintah dengan alasan yang serba tidak jelas ujung pangkalnya. Perihal ini telah pula saya jelaskan dalam tulisan saya yang berjudul "Perda Syari'ah dan Ketidakjelasan Urusan Agama Dalam Undang-undang Pemda.

2. Lex specialis derogat legi generalis (peraturan hukum khusus mengenyampingkan peraturan hukum umum).

Apa contohnya, adalah Undang-Undang Nomor 14 Tahun 1970 Tentang Ketentuan-ketentuan Pokok Kekuasaan Kehakiman dalam Pasal 26 menyebutkan bahwa judicial review hanya dapat dilakukan ditingkat kasasi.

Itu artinya berbarengan dengan pemeriksaan suatu perkara yang sampai ditingkat kasasi, jika tak melalui peradilan kasasi maka sudah dapat dipastikan MA tak bisa melakukan judicial review. Dan ketika berlaku undang-undang ini terbatas hanya peraturan perundang-undangan dibawah undang-undang saja yang dapat di uji oleh MA.

Kemudian setelah disahkannya Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 Tentang Peradilan Tata Usaha Negara, maka undang-undang ini memberikan wewenang judicial review kepada PTUN untuk menguji keputusan administratif yang dikeluarkan oleh Pemerintah/pejabat administrasi negara.

Dengan demikian, undang-undang ini telah mengenyampingkan undang-undang kekuasaan kehakiman yang hanya membenarkan bahwa judicial review hanya dapat dilakukan di tingkat kasasi.

Perlu diperhatikan bahwa untuk anutan asas yang kedua dalam pembahasan ini, hanya berlaku terhadap peraturan hukum yang sejenis/sederajat. Seperti undang-undang mengenyampingkan undang-undang juga. Tidak bisa peraturan menteri mengenyampingkan undang-undang, atau perda mengenyampingkan peraturan pemerintah. Sebab kedudukannya berada ditingkat bawah.

3. Lex posterior derogat legi apriori (peraturan hukum yang disahkankan dan berlaku belakangan/yang baru mengenyampingkan peraturan hukum yang telah ada sebelumnya).

Untuk hal inipun juga sama dengan anutan asas yang kedua, yaitu  hanya berlaku untuk yang sejenis/sederajat. Contohnya adalah: Mahkamah Konstitusi dalam putusannya melalui formile toetsingsrecht (uji formil) pernah membatalkan secara keseluruhan Undang-Undang Nomor 45 Tahun 1999 Tentang Pemekaran Provinsi Irian Jaya, bukan karena proses pembentukannya (prosedur), tetapi pemberlakuannya bertentangan dengan konstitusi setelah berlaku pula Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2001 Tentang Otonomi Khusus Papua.

Sebab dalam undang-undang pemekaran provinsi papua yang telah ada lebih dulu tidak memberikan/tidak membenarkan adanya otonomi khusus kepada papua, padahal Pasal 18 UUD 1945 mengakomodir perihal otonomi khusus itu dan telah diberikan kepada papua berdasarkan undang-undang yang baru.

Karena itu Undang-Undang Nomor 45 Tahun 1999 itu selain bertentangan dengan Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2001 juga bertentangan dengan UUD 1945. Karena itu Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2001 mengenyampingkan undang-undang yang telah ada sebelumnya yaitu Undang-Undang Nomor 45 Tahun 1999.

Demikian, semoga bermanfaat

Konvensi Ketatanegaraan dan Inkonstitusionalitas Perbuatan Pemerintah

Konvensi Ketatanegaraan dan Inkonstitusionalitas 

Perbuatan Pemerintah

Oleh: Syahdi, S.H

(Pemerhati Hukum Tata Negara)

Diantara bagian yang paling penting dalam hukum tata negara adalah peranan konvensi. Sebab konvensi dapat menutupi kelemahan/kekurangan yang terdapat dalam UUD 1945. Atau dengan kata lain konvensi menjadi instrumen pelengkap bagi UUD 1945. Bahkan konvensi diterima sebagai konstitusi yang tidak tertulis disamping UUD 1945 yang merupakan konstitusi tertulis.

Masih ada saja orang-orang yang menyamakan konvensi dengan kebiasaan ketatanegaraan. Konvensi itu beda dengan kebiasaan. Konvensi tidak mensyaratkan pengulangan, sementara untuk dapat dikatakan kebiasaan bahwa praktik-praktik ketatanegaraan yang dilakukan oleh pemerintah sudah tentu dilakukan secara berulang-ulang.

Konvensi atau kebiasaan adalah nilai-nilai yang tumbuh dan terpelihara dalam praktik ketatanegaraan diterima dan diakui sebagai konstitusi yang tidak tertulis disamping konstitusi tertulis yaitu UUD 1945. Sebab seperti Van Apeldoorn mengatakan bahwa tidak ada konstitusi yang seluruhnya tertulis dan tidak ada pula konstitusi yabg seluruhnya tidak tertulis. 

Di negara yang memiliki konstitusi tertulis sudah pasti juga memiliki konstitusi tidak tertulis. Demikian halnya di Inggris sebagai bagian dari United Kingdom (UK), Inggris tak memiliki UUD yang tertulis dalam suatu dokumen formal yang dikodifikasi seperti UUD 1945 yang kita punya. Tetapi tidak berarti Inggris tak memiliki konstitusi tertulis. 

Hanya yang menjadi konstitusi tertulis di Inggris adalah statuta (undang-undang), Magna Charta 1215, Declaration of Human Rights (1948), Bill Of Right, Habeas Corpus Act. Tapi khusus untuk statuta, tidak semua statuta dapat dijadikan sebagai konstitusi tertulis. Hanya statuta yang memuat prinsip-prinsip tentang perlindungan HAM, dan tentang struktur lembaga-lembaga negara. Sedangkan konstitusi tak tertulisnya adalah konvensi, kebiasaan, yurisprudensi. 

Perlu sedikit disinggung, karena di Inggris tidak terdapat konstitusi tertulis dalam bentuk naskah yang formal dan terkodifikasi, konstitusi tertulis Inggris tersebar kedalam berbagai statuta maka praktik judicial review di Inggris tidak berkembang. Dan di Inggris pengadilan hampir tak punya wewenang untuk melakukan review.

Sebab traumatik sejarah di Inggris rupanya masih dirasakan sampai hari ini, kekecewaan yang sangat mendalam sehingga muncul sikap tidak percaya kepada pengadilan, karena pengadilan dulunya hanya sebagai kaki tangan pemerintah yang absolut, hukum ditegakkan berdasarkan pesanan untuk melindungi kediktatoran pemerintah.

Namun sunggpun demikian, tidak berarti judicial review tidak diterapkan di Inggris. Judicial review tetap dipraktikkan tetapi terbatas hanya dilakukan untuk menguji keputusan administratif pejabat administrasi negara, seperti kita di Indonesia mengenal pula adanya peradilan tata usaha negara yang berwenang menguji keputusan administratif. 

Sedangkan undang-undang di Inggris tidak dapat diganggu gugat, sebab Inggris menganut supremasi parlemen. Adapun jika terdapat pertentangan antara undang-undang dengan undang-undang lalu bagaimanakah mengatasinya jika undang-undang tak bisa di judicial review?, maka praktik yang diterima dan diakui secara umum dalam kehidupan ketatanegaraan Inggris bahwa undang-undang yang baru atau yang disahkan belakangan itulah yang harus dinyatakan berlaku. 

Inilah salah satu bentuk kebiasaan ketatanegaraan Inggris. Kebiasaan ini pula sejalan dengan semangat dan menjiwai asas terpenting dalam ilmu perundang-undangan yaitu asas lex posterior derogat legi apriori. (Baca tulisan saya "Perihal Asas-asas dalam Ilmu Perundang-undangan").

Meski demikian pentingnya peranan konvensi maupun kebiasaan ketatanegaraan, tapi sesuatu itu baru dapat dikatakan konvensi atau kebiasaan hendaknya dipahami hanya selama tidak melanggar norma-norma pengaturan dalam UUD 1945.

Sebab konvensi dan kebiasaan itu fungsinya/peranannya adalah untuk melengkapi kekurangan atau kelemahan yang terdapat dalam UUD 1945, bukan malah menggerogoti ketentuan normatif yang ada dalam UUD 1945. Jika itu yang terjadi maka tak layak disebut konvensi, melainkan tindakan inkonstitusional yang harus dihindari oleh setiap negara hukum.

Seperti di masa awal lebih kurang 3 bulan UUD 1945 baru disahkan, muncul maklumat wakil pemerintah (ada pula yang menyebutnya maklumat pemerintah, maklumat wakil presiden) pada 16 Oktober 1945, yaitu Maklumat No X Tahun 1945 yang mengubah kedudukan KNIP (Komite Nasional Indonesia Pusat) dari yang semula tercantum dalam UUD 1945 KNIP sebagai pembantu Presiden, kemudian menjadi suatu badan tersendiri disamping Presiden dan diberi wewenang membentuk undang-undang, dan GBHN (Garis-Garis Besar Haluan Negara) yang menjadi pedoman kinerja Pemerintah. 

Bahkan menteri-menteri yang oleh UUD 1945 sebagai pembantu Presiden diangkat oleh Presiden, dan bertanggungjawab kepada Presiden, bergeser menjadi bertanggungjawab kepada KNIP. Di masa pasca kemerdekaan, KNIP ini adalah parlemen (kalau sekarang DPR), Sedang di masa pra kemerdekaan dikenal Volksraat/dewan rakyat. 

Sejak saat itu sistem pemerintahanpun berganti dari presidensil menjadi parlementer. Ini dianggap sebagai konvensi oleh sebagian orang, padahal ini bertentangan dengan UUD 1945. Bukannya melengkapi kekurangan UUD 1945 tetapi menggerogoti UUD 1945. Karena itulah tidak tepat disebut sebagai konvensi.

Beda dengan di Inggris dan Amerika konvensi dapat menjadi acuan bagi hakim dalam mengadili suatu perkara. Sebab praktik di Amerika yurisprudensi atau judge made law berperan sangat penting, sementara anutan asas legisme (kepastian hukum) sangat longgar. 

Ada atau tidak ada undang-undang, lengkap atau tidak lengkapnya isi undang-undang, hakim kapanpun dapat mengenyampingkan undang-undang. Hakim dalam mengambil putusan mengacu dan berpegang kepada konvensi, yurisprudensi, kebiasaan atau adat istiadat warganya.

Sedang praktik di Negara kita, hakim tidak terikat kepada konvensi. Kapanpun hakim dapat mengenyampingkan konvensi. Dan Indonesia masih sangat kental menganut asas legisme.

Selanjutnya perihal inkonstitusionalitas yang dibahas dalam tulisan ini, ada kekeliruan atau kesalahpahaman dikalangan sarjana hukum itu tentang maksud inkonstitusional atau tidak sesuai, tidak menurut, atau melanggar konstitusi (UUD 1945).

Sebuah pertanyaan dapat diajukan, misalnya, apakah sesuatu hal yang tidak diatur dalam UUD 1945 baik secara eksplisit ataupun implisit berarti inkonstitusional atau harus dianggap inkonstitusional?,

Kapan suatu perbuatan Pemerintah itu dikatakan inkonstitusional? Atau apa ukurannya mengatakan inkonstitusional itu?.

Masalah ini harus dibahas dalam suatu pembicaraan tersendiri. Selama ini argumen yang bertahan adalah setiap yang tidak ditemukan pengaturannya secara tekstual (ekplisit/implisit) dalam UUD 1945 cenderung diartikan inkonstitusional. Saya kurang sependapat dengan hal ini.

Konstitusi/UUD 1945 jangan dipahami secara tekstual (formalnya) tapi juga secara materil yaitu semangat dan jiwa yang terkandung dalam konstitusi itu. Bahwa sesuatu yang tidak ditemukan pengaturannya secara tekstual dalam UUD 1945 belum tentu inkonstitusional.

Tetapi manakala kebijakan pemerintah nyata-nyata melanggar pasal-pasal/kententuan dalam kenyataan tekstual baik yang eksplisit tegas diatur dalam konstitusi atau pemerintah memungkiri pengakuan implisit dalam konstitusi, maka barulah dapat kita mengatakan inkonstitusional, namun tentu setelah melalui pembuktian berdasarkan putusan peradilan konstitusi (Mahkamah Konstitusi).

Tapi jika perbuatan/kebijakan Pemerintah itu selaras dengan semangat dan jiwa (ruhnya) konstitusi seperti perlindungan terhadap HAM, membina dan memelihara hubungan diplomatik yang baik, yang harmonis dalam rangka meningkatkan kualitas kerjasama internasional, mengupayakan atau membantu memberikan keadilan, mewujudkan perdamaian internasional dan itu tercermin dalam konvensi atau kebiasaan ketatanegaraan tentunya tidak dapat kita mengatakan inkonstitusional. 

Sebab konvensi dilakukan karena tidak ditemukan pengaturan konstitusional bahkan konvensi itu akan tumbuh secara alamiah dengan sendirinya.

Jadi sekali lagi ukuran atau patokan untuk mengatakan inkonstitusional tidaknya suatu perbuatan/kebijakan pemerintah adalah ukuran formal dan materil. Jika bertentangan dengan konstitusi dalam arti formal atau tekstual dan/atau bertentangan dengan konstitusi dalam arti materil yaitu semangat dan jiwa atau ruhnya konstitusi maka barulah dapat dikatakan inkonstitusional.

Perihal Putusan Pengadilan

Perihal Putusan Pengadilan

Oleh: Syahdi, S.H

(Pemerhati Hukum Tata Negara)

Parlemen punya produk hukum disebut undang-undang (untuk konteks Indonesia, undang-undang produk bersama DPR dan Presiden), ada lagi peraturan-peraturan internal. DPD (Dewan Perwakilan Daerah) yang jumlah anggotanya tiap-tiap provinsi sebanyak 4 orang atau sebanyak 136 orang secara nasional, DPD juga punya produk internal seperti peraturan-peraturan. Demikian pula MPR (Majelis Permusyawaratan Rakyat) sebagai badan legislatif juga punya produk hukum yaitu Ketetapan MPR atau yang disingkat TAP MPR.

Pemerintah produk hukumnya lebih banyak yaitu Peraturan Pemerintah (PP), Peraturan Presiden (Perpres), Peraturan Menteri. Untuk tingkat daerah ada Peraturan Daerah (Perda) produk hukum DPRD bersama Kepala Daerah,  Peraturan Kepala Daerah (Perkada), termasuk pula Peraturan Desa (Perdes) produk hukum bersama BPD (Badan Permusyawaratan Desa) dengan Kepala Desa.

Sementara itu untuk diranah yudikatif (kekuasaan kehakiman) dikenal produk hukum pengadilan yaitu disebut putusan pengadilan ataupun penetapan pengadilan.

Jumlah badan peradilan dilingkungan Mahkamah Agung di Negara kita ada 4 macam, semuanya bertingkat dan berpuncak pada Mahkamah Agung. 4 macam badan peradilan itu adalah:

1. Peradilan Umum;
2. Peradilan Agama;
3. Peradilan Tata Usaha Negara; dan
4. Peradilan Militer.

Peradilan ini disebut sebagai pengadilan tingkat pertama, sebab ia tempat mengawali dimulainya pemeriksaan yudisial dan berkedudukan di tiap-tiap kabupaten/kota.

Jika terdakwa atau jaksa penuntut umum dalam perkara pidana di pengadilan negeri tidak puas atau tidak dapat menerima putusan pengadilan negeri maka terdakwa atau jaksa penuntut umum dapat mengajukan gugatan banding ke pengadilan tinggi negeri yang berkedudukan di ibu kota provinsi.

Hal yang sama juga berlaku untuk pengadilan lain, jika tidak dapat menerima putusan pengadilan tingkat pertama dapat mengajukan gugatan banding ke pengadilan tingkat diatasnya. Hingga puncak dari upaya hukum itu adalah pada Mahkamah Agung sebagai peradilan kasasi dan peradilan peninjauan kembali.

Disamping Mahkamah Agung ada Mahkamah Konstitusi. Kedudukan keduanya dalam struktur ketatanegaraan adalah sederajat atau setara. Yang membedakan keduanya adalah:

Pertama, Mahkamah agung adalah pengadilan puncak, suatu perkara hanya bisa diadili oleh Mahkamah Agung jika sudah melewati proses pemeriksaan hingga adanya putusan dari pengadilan dibawah Mahkamah Agung kecuali dalam hal judicial review Mahkamah Agung dapat memutus pada tingkat pertama dan terakhir yang putusannya final and binding. Singkatnya, umumnya tidak bisa suatu perkara yang terjadi itu langsung dibawa ke Mahkamah Agung.

Kedua, Mahkamah Agung cakupan kompetensi absolutnya (wewenang mengadili) lebih kompleks dibandingkan dengan Mahkamah Konstitusi. Oleh karena Mahkamah Agung adalah pengadilan puncak dan membawahi 4 jenis badan peradilan, maka semua kompetensi absolut peradilan dibawah Mahkamah Agung itu juga menjadi kompetensi absolut Mahkamah Agung.

Kompetensi itu mencakup bidang hukum pidana, hukum perdata, hukum administrasi negara, hukum kemiliteran dan bidang hukum lain yang ditentukan menjadi kewenangan absolut pengadilan khusus.

Karena itulah syarat menjadi hakim agung itu lebih berat dibandingkan menjadi hakim disalah satu badan peradilan dibawah Mahkamah Agung, sebab calon hakim agung itu harus memahami dan menguasai 4 bidang hukum yang menjadi kompetensi absolut 4 macam peradilan dibawah Mahkamah Agung.

Walaupun di Mahkamah Agung, hakim agung itu pembidangannya dikelompokkan kedalam kedalam 4 kompetensi absolut itu. Artinya tidaklah seorang hakim agung akan diberikan wewenang untuk mengadili berbagai macam bidang hukum, melainkan hanya bidang hukum yang sudah ditentukan yang menjadi wewenangnya saja.

Ketiga, incraht_nya (berkekuatan hukum tetap) putusan itu tidak harus putusan yang dikeluarkan Mahkamah Agung. Dalam banyak kesempatan, kadang kala baru ditingkat pengadilan tingkat pertama misalnya putusan pengadilan negeri sudah langsung berkekuatan hukum tetap (tidak dapat diganggu gugat).

Kadang pula pada tahap banding memperoleh kekuatan hukum tetap. Adapun putusan kasasi Mahkamah Agung biasanya langsung memperoleh kekuatan hukum tetap (incraht van gewijsde). Tapi kadang juga setelah sampai pada tahap paling ahir yaitu putusan peninjauan kembali disitu baru putusan Mahkamah Agung incraht.

Muncul pertanyaan, kapankah putusan pengadilan itu dikatakan incraht?. Jawabannya yaitu sejak putusan itu diucapkan dan dalam batas waktu yang ditentukan tidak diajukan perlawanan atau upaya hukum lanjutan ke pengadilan yang lebih tinggi tingkatannya, atau dalam hal tidak tersedia lagi upaya hukum lain seperti putusan Mahkamah Konstitusi.

Putusan Mahkamah Konstitusi tidak dapat dilakukan upaya hukum banding, kasasi atau peninjauan kembali. Sebab Mahkamah Konstitusi adalah pengadilan tunggal, beda dengan Mahkamah Agung sebagai peradilan puncak yang dibawahnya bernaung banyak jenis peradilan.

Makanya kita tidak heran, baru pada tingkat pengadilan negeri putusan itu sudah incraht, karena tidak diajukan upaya hukum banding/perlawanan ke pengadilan tinggi negeri. Artinya secara hukum, terpidana atau jaksa penuntut umum sudah puas, dapat menerima putusan itu, putusan itu dianggap sudah memberikan keadilan/ memenuhi rasa keadilan.

Apa bedanya putusan incraht dengan putusan yang belum/tidak incraht?, kalau putusan itu sudah incraht maka tidak dapat lagi diganggu gugat, harus diterima dan putusan itu bisa langsung di eksekusi oleh eksekutor melalui perintah hakim dalm putusannya.

Tetapi bila putusan pengadilan itu belum incraht, maka masih dapat diganggu gugat/diajukan perlawanan ke pengadilan yang lebih tinggi tingkatannya, misalnya putusan pengadilan tata usaha negara digugat ke pengadilan tinggi tata usaha negara. Karena itu putusan yang belum incraht masih terbuka kemungkinan dikoreksi atau dibatalkan oleh putusan pengadilan tingkat diatasnya. Adapun Mahkamah Konstitusi, Mahkamah Konstitusi adalah badan peradilan tunggal yang pertama sekaligus terakhir. Setiap perkara konstitusional dapat langsung dibawa ke Mahkamah Konstitusi untuk diperiksa dan diadili.

Menjadi hakim konstitusi ada pendapat yang mengatakan tidak serumit menjadi hakim agung tetapi tidak berarti bahwa menjadi hakim konstitusi itu gampang, tidak juga. Kalau menjadi hakim agung dipersyaratkan harus mempunyai kompetensi keilmuan yang mapan di berbagai bidang hukum yang bercabang-cabang lengkap dengan dinamikanya yang kompleks dan rumit.

Sementara menjadi hakim konstitusi syarat keilmuan yang mutlak harus mumpuni dimiliki hakim konstitusi adalah mengerti dan menguasai konstitusi dan ketatanegaraan. Tapi menurut saya, baik menjadi hakim agung maupun hakim konstitusi sama rumitnya dan tanggungjawabnya sangat besar, khususnya hakim konstitusi yang putusannya selalu final and binding, tidak tersedia upaya untuk mengkoreksi, tidak ada pengadilan lain yang dapat melakukan koreksi atau mengujinya.

Sebab Mahkamah Konstitusi adalah peradilan tunggal. Kerumitan menjadi hakim agung maupun hakim konstitusi terletak pada kapasitasnya dan wewenangnya masing-masing. Bagian yang penting berkaitan dengan putusan pengadilan adalah bahwa sifat norma dalam putusan itu beda dengan sifat norma dalam peraturan. Produk hukum yang bentuk formalnya peraturan seperti Perpres, PP, Permen, Perda, Perkada, Perdes, sifat normanya adalah umum dan abstrak.

Beda dengan putusan pengadilan termasuk keputusan administrasi negara normanya bersifat konkret dan individual. Umum, maksudnya bahwa pengaturan norma hukum dalam sutau produk hukum itu peruntukannya tidak terkait pada kasus/peristiwa hukum yang tertentu. Abstrak, maksudnya ditujukan kepada orang banyak, atau masyarakat pada umumnya.

Konkret, maksudnya bahwa pengaturan norma dalam suatu produk hukum itu ditujukan untuk peristiwa hukum yang tertentu. Individual, maksudnya ditujukan hanya kepada subjek hukum yang tertentu, tidak untuk orang banyak. Misalnya pengangkatan PNS golongan IIIa pejabat administrasi negara hanya mengeluarkan Surat Keputusan (SK) untuk PNS yang memang sudah memenuhi syarat untuk itu, tak dapat ditujukan norma dalam SK itu kepada yang bukan PNS, atau golonganya masih jauh dibawah.

Atau putusan pengadilan dalam perkara pidana berkaitan dengan persamaan hukum dalam kasus mencuri dalam keadaan terpaksa karena hanya sekedar untuk memenuhi kebutuhan atau karena lapar, tentu putusan pengadilan yang bersangkutan hanya berlaku untuk kasus serupa. Tidak bisa putusan pengadilan dalam kasus korupsi diterapkan sama dengan kasus mencuri yang dimaksud.

Demikian tulisan ini saya buat, semoga bermanfaat.

Perihal Ilmu Undang-Undang

Perihal Ilmu Undang-Undang

Oleh: Syahdi, S.H

(Pemerhati Hukum Tata Negara)

Dalam tulisan sebelumnya saya menulis "Perihal Ilmu Perundang-undangan", dalam kesempatan ini saya mempersempit ruang lingkup pembahasan, mengkhususkan pembahasan hanya pada undang-undang yang dilihat dalam perspektif ilmu.

Undang-undang dimaksud adalah undang-undang secara umum berlaku, bukan undang-undang tertentu seperti UU No. 24 Tahun 2003 Tentang Mahkamah Konstitusi, undang tentang ini tentang itu dan sebagainya. Undang-undang yang tertentu itu hanya saya cantumkan sebagai contoh saja, bukan dijadikan sebagai objek pembahasan.

A. Dari segi isi (materil), suatu undang-undang dapat dibedakan kedalam: 

1. Perppu, bentuknya (formalnya) adalah peraturan pemerintah tapi isinya adalah undang-undang. Perppu tak lain adalah undang-undang yang dibentuk dalam keadaan tertentu, yaitu "dalam hal ikhwal kegentingan yang memaksa", dan "dalam keadaan darurat atau keadaan bahaya (Baca: Pasal 22 UUD 1945, Pasal 12 UUD 1945, Putusan MK No. 138/PUU-VII/2009).

2. Perda, hakikatnya juga adalah undang-undang. Tepatnya undang-undang lokal. Pembahasan mengenai hal ini mungkin baiknya dikaji dalam pembahasan tersendiri pada tulisan berikutnya tentang kedaulatan rakyat (demokrasi).

B. Sifat norma dan subjek peruntukannya, dikenal pula:

1. Ada undang-undang yang bersifat mengatur dan peruntukannya umum disebut juga undang-undang yang bersifat umum;

Contoh:

KUHP, KUHPerdata, undang-undang tentang perkawinan, undang-undang tentang kekuasan kehakiman, undang-undang tentang HAM, undang-undang tentang kewarganegaraan, undang-undang tentang sistem pendidikan nasional, undang-undang tentang pemilu, undang-undang tentang ketenagakerjaan dan lainnya.

2. Ada yang bersifat mengatur peruntukannya lokal (daerah tertentu) disebut juga undang-undang yang bersifat lokal;

Contoh: perda, qanun, undang-undang tentang pembentukan kabupaten baru, undang-undang otsus NAD, undang-undang otsus papua, undang-undang tentang pemerintahan DIY. 

3. Ada yang bersifat mengatur peruntukannya bersifat personal/individual (subjek hukum tertentu) disebut juga undang-undang yang bersifat personal/individual.

Contoh: tap mpr tentang pemberantasan KKN terhadap siapa saja termasuk mantan presiden soeharto, pada 1947 kita mengenal ada undang-undang tentang naturalisasi.

Yang tidak boleh itu undang-undang yang bersifat konkret dan individual, ialah undang-undang yang tidak bersifat mengatur melainkan bersifat memutuskan dan berlaku secara personal/individual. 

Dalam praktik ternyata ada saja undang-undang yang demikian, kita tidak dapat pula mengingkarinya. Hal ini merupakan suatu penyimpangan atau pengecualian yang tidak lazim atas materi undang-undang.

C. Dari segi bentuk (formal)nya, suatu undang-undang dapat dibedakan pula yaitu:

1. Formalnya peraturan pemerintah atau perpres tapi isinya seharusnya dituangkan dalam bentuk undang-undang.

2. Formalnya mungkin saja perda tetapi seharusnya isinya dituangkan dalam bentuk undang-undang.

Keduanya ini, dapat dibatalkan oleh Mahkamah Agung melalui formal judicial review. Sejak disahkannya UU No. 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, telah diterima suatu pengaturan yang sangat tegas mengenai materi muatan yang harus diperhatikan dalam pembentukan suatu peraturan perundang-undangan.

Materi muatan undang-undang tidak boleh diambil alih dan diatur dalam peraturan pemerintah atau peraturan presiden. Demikian juga materi muatan undang-undang tidak boleh diatur dalam perda misalnya mengenai mencetak mata uang, hubungan diplomatik kecuali dalam batas-batas yang memang telah diatur dalam undang-undang seperti melakukan kerjasama pada bidang tertentu.

Tetapi kebalikannya seharusnya juga berlaku terhadap undang-undang. Undang-undang seharusnya tidak mengatur sesuatu apa yang mestinya diatur perda. Kecenderungan selama ini undang-undang seakan-akan mengatur semua hal yang semestinya cukup diatur dalam perda. 

Biarkanlah daerah mengatur apa yang perlu dengan tetap memperhatikan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi atau asas-asas umum pemerintahan yang baik (AUPB). Misalnya tentang pilkada, tidak perlu diatur secara komprehensif dan diputuskan model pilkada itu dalam undang-undang. 

Cukup pilkada itu diatur dan diputuskan pelaksanaannya dalam perda, langsung oleh rakyat, dipilih oleh DPRD, atau tidak langsung dengan varian yang lain biarkan saja daerah yang menentukannya sendiri. 

Sebab masyarakat daerahlah yang lebih mengerti kondisi, yang punya aspirasi yang seharusnya berhak menentukan bagaimana pelaksanaan pilkada itu diputuskan. Lagi pula UUD 1945 menjamin otonomi yang seluas-luasnya. Tetapi praktiknya kebijakan legislasi di Negara ini berlaku sebaliknya yaitu otonomi yang sesempit-sempitnya.

Adagium "Segala Sesuatu Itu Boleh Selama Tidak Dilarang" Perlu Penjernihan

Adagium "Segala Sesuatu Itu Boleh
Selama Tidak Dilarang" Perlu Penjernihan

Oleh: Syahdi, S.H

(Pemerhati Hukum Tata Negara)

Sebagai produk universitas, dan sebagai seorang intelektual yang hidup di dalam riuh serta semaraknya kebebasan berfikir adalah hal yang lumrah beda pendapat dalam melihat suatu persoalan. Sering dikatakan, jika dua orang sarjana hukum duduk berdialog maka akan muncul 3 pendapat. Karena itu biasa bila dalam menyikapi suatu persoalan muncul beragam pendapat.

Pendapat hukum (legal opinion) beda dengan pendapat biasa. Pendapat hukum selalu dan harus mengacu kepada rujukan-rujukan konseptual, kerangka teoritis yang relevan, dan dalil-dalil yuridis formil. Jadi dalam menyampaikan pendapat hukum, anasir yang bersifat emosional, penilaian berdasarkan subjektifitas, atau mengambil rujukan yang bukan hukum harus dihindari.

Satu hal yang cukup menarik, sepertinya mulai populer dan belakangan kerap dijadikan justifikasi dalam menyampaikan suatu pendirian dalam memahami regulasi pemilihan umum yaitu munculnya semacam adagium yang menyatakan "Segala Sesuatu Itu Boleh Selama Tidak Dilarang". Pernyataan ini tidak tepat dan justru sangat berbahaya jika dijadikan sandaran atau pijakan dalam membaca dan memahami suatu regulasi tanpa disertai dengan pemahaman yang jelas.

Dalam memahami soal ini hendaknya janganlah dilihat secara picik, karena tidak semua yang tidak diatur dalam suatu peraturan perundang-undangan berarti semuanya boleh untuk dilakukan. Sebab untuk hal-hal yang tidak diatur itu jika ingin dilakukan sejauh mungkin harus tetap memperhatikan apakah itu sesuatu yang bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, apakah bertentangan dengan norma agama dan norma sosial sebagai the living law ditengah-tengah masyarakat, ataukah bertentangan dengan etika kehidupan berbangsa dan bernegara.

Regulasi seperti peraturan perundang-undangan dalam telaah ilmu hukum khususnya ilmu perundang-undangan yang merupakan spesialisasi kajian dalam Hukum Tata Negara mempunyai dan terikat kepada asas hukum (legal princip) dan sifat-sifat tertentu yang sudah diterima sebagai ius comminis opinio doctorum. Membaca dan memahami suatu peraturan perundang-undangan atau menjawab suatu persoalan yang muncul dalam bidang hukum dengan menjadikan peraturan perundang-undangan sebagai orientasi dan perspektif tidak bisa dijawab dengan pilihan jawaban "benar" atau "salah", "ya" atau "tidak", "boleh" atau "tidak boleh".

Karena permasalahan yang timbul di bidang hukum selalu memerlukan argumentasi untuk menjawabnya. Lagi pula harus dipahami bahwa hukum itu bukan ilmu eksakta yang bersifat serba pasti, hukum adalah ilmu sosial yang selalu berkembang dan berubah-ubah mengikuti perubahan dan kompleksitas suatu masyarakat. Karena hukum bukan ilmu eksakta, maka dalam hukum 1+1 hasilnya bisa (-2), (1,9), atau (-3,5) dan sebagainya.

Jika pernyataan "Segala Sesuatu Itu Boleh Selama Tidak Dilarang" diterima begitu saja, maka akan menimbulkan kekacauan dalam berfikir terutama dalam mengambil suatu kebijakan. Jika logika dalam pernyataan itu dipakai, maka coba tunjukkan misalnya ketentuan, pasal, atau peraturan perundang-undangan mana yang melarang mendirikan Negara Fedaral, mengangkat sanak keluarga dan/atau sahabat akrab menjadi pejabat penting di lingkungan Gubernur, Bupati/Walikota. Maka tidak satupun dijumpai ketentuan dalam peraturan perundang-undangan yang secara eksplisit menyebut hal itu dengan rumusan "dilarang  bla bla bla bla".

Tetapi mendirikan Negara Federal itukan kaitannya dengan Pasal 1 ayat (1) UUD 1945 yang menyatakan bahwa "Negara Indonesia adalah Negara Kesatuan yang berbentuk Republik". Karena susunan Negara Kesatuan yang telah dipilih oleh founding father (pendiri Negara) dan diputuskan itu dalam konstitusi, maka ide untuk mengubah Negara Kesatuan (NKRI) untuk mendirikan Negara Federal menjadi dilarang. Demikian juga mengangkat sanak keluarga menjadi pejabat penting di lingkungan Gubernur, Bupati/Walikota, tidak satupun ada rumusan ketentuan peraturan perundang-undangan yang menyebut "bla bla bla bla dilarang". Tapi itukan kaitannya dengan konsep merit system dalam pengisian jabatan dalam birokrasi, juga kaitannya dengan konsep Pemerintahan Yang Bersih dan Bebas KKN.

Lagi pula sesuatu itu dilarang dalam peraturan perundang-undangan tidak mesti selalu ditulis dengan rumusan "bla bla bla bla bla dilarang:". Dalam memahami jumlah dan jenis Bahan Kampanye misalnya, dulu sempat disepakati bersama oleh Bawaslu Provinsi dan Bawaslu Kabupaten/Kota Se-Provinsi Riau dalam suatu Rakernis bahwa Bahan Kampanye itu tidak terbatas hanya pada 12 item seperti yang diatur dalam Pasal 30 ayat (2) Peraturan Komisi Pemilihan Umum Nomor 23 Tahun 2018 Tentang Kampanye Pemilu.

Melihat hal itu, muncul pertanyaan dalam hukum, bagaimanakah kedudukan hukum kesepakatan itu?, bagaimanakah kekuatan hukum mengikatnya kesepakatan itu?. Maka saya tegas mengatakan bahwa kesepakatan Bawaslu Provinsi dan Bawaslu Kabupaten/Kota se-Provinsi Riau itu bukan peraturan perundang-undangan. Karena bukan peraturan perundang-undangan maka secara hukum tidak mempunyai kekuatan hukum berlaku mengikat untuk dipatuhi.

Apalagi kesepakatan yang dibuat itupun berisi norma yang bersifat ultra vires (melampaui kewenangan), menganulir apa yang telah tegas diatur dalam peraturan Komisi Pemilihan Umum (KPU). Sebab Peraturan Komisi Pemilihan Umum itu adalah peraturan perundang-undangan dan jangkauan kekuatan berlaku mengikatnya secara hukum bersifat nasional. Karena itu tidak bisa dianulir berdasarkan kesepakatan bersama Bawaslu Provinsi dan Bawaslu Kabupaten/Kota Se-Provinsi Riau.

Penganuliran dengan cara seperti itu tidak ada logika hukumnya sama sekali. Kesepakatan bersama tersebut bukan produk hukum atau peraturan perundang-undangan, lebih tepat disebut produk kebijakan atau peraturan kebijakan (beleidsregel, freies ermessen, atau diskresi). Peraturan kebijakan tentu sah-sah saja dibentuk sepanjang diperlukan, asalkan pembentukannya mengacu kepada UU No. 30 Tahun 2014 Tentang Administrasi Pemerintahan.

Tetapi dalam konteks pembicaraan ini, harus diingat bahwa peraturan kebijakan tidak dapat mengenyampingkan peraturan perundang-undangan, sebab ia bukan hukum, dan ia dibentuk sebagai peraturan yang bersifat teknis-operasional belaka untuk memudahkan penyelenggara negara dalam melaksanakan tugas dan fungsinya. Andaipun hukum berupa peraturan perundang-undangan, mengenyampingkan suatu norma dalam suatu peraturan perundang-undangan harus mengacu kepada asas lex superior derogat legi inferiori, lex spesialis derogat legi generalis, lex posteriori derogat legi a priori. Karenanya ini bukanlah hal yang remeh temeh.

Melanggar kesepakatan tersebut tidak dapat dijatuhi sanksi hukum apapun baik sanksi administratif, denda maupun sanksi pidana. Padahal mengenai kemungkinan penambahan jenis dan jumlah Bahan Kampanye itu sudah dikunci dalam Pasal 73 ayat (1) Peraturan Komisi Pemilihan Umum Nomor 23 Tahun 2018. Masih syukur ada Pasal 73 ayat (1) itu, andai pasal itu tidak ada maka dengan mudahnya jenis dan jumlah Bahan Kampanye itu menjadi sangat banyak dan cenderung tidak terbatas atas dasar kesepakatan sepihak yang diambil dari pemahaman terhadap peraturan KPU. Sebab "Segala Sesuatu Itu Boleh Selama Tidak Dilarang".

Karena itu, praktiknya dapat terjadi bahwa di suatu daerah dengan daerah yang lain akan bebeda-beda jenis dan jumlah Bahan Kampanye, di daerah A ada 20 jenis, di daerah B ada 38 jenis, di daerah yang lain lagi ada 50 jenis dan begitu seterusnya. Jika sudah demikian keadaannya maka konsekuensi yuridis yang timbul adalah tidak adanya unifikasi Bahan Kampanye dan tidak adanya kepastian hukum dalam kampanye pemilihan umum. Dan soal Bahan Kampanye dibahas disini hanya sebagai salah satu contoh saja.

1. Resultante diatas Resultante

Resultante, atau disebut juga kesepakatan politik.  Dalam pembicaraan ini pelu dipahami bahwa kesepakatan politik beda dengan keputusan hukum. Kesepakatan politik (dalam artian formil) dituangkan dalam wujud berupa peraturan perundang-undangan yang dibentuk oleh lembaga/pejabat negara sesuai kewenangannya menurut suatu prosedur tertentu. Sementara keputusan hukum dari segi bentuk formalnya ada yang berupa peraturan, keputusan/ketetapan dan penetapan administratif, maupun putusan (vonnis).

Keputusan hukum yang berupa peraturan untuk sebagian adalah produk hukum yang dibuat melalui proses politik, oleh lembaga politik dan disahkan pemberlakuannya atas dasar kesepakatan politik, maka disebut disebut juga produk politik. Tetapi tidak semua produk hukum yang berupa peraturan adalah juga produk politik, seperti Peraturan Mahkamah Agung (Perma), dan Peraturan Mahkamah Konstitusi (PMK) adalah contoh paling konkret produk hukum yang bukan produk politik.

Sebab Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi itu bukan lembaga politik, dan produk hukum yang dibentuknya bukan pula produk politik. Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi adalah lembaga peradilan tempat orang mencari keadilan, dan tempat untuk memutuskan konflik politik baik itu konflik antar sesama interest group, maupun antar interest group dengan warganegara atau dengan social group seperti Lembaga Swadaya Masyarakat. Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi secara institusional (kelembagaan) diberikan kewenangan membentuk produk hukum sendiri yang bersifat internal.

Dalam doktrin demokrasi, prinsipnya pembentukan produk hukum berupa peraturan perundang-undangan mutlak adalah wewenang rakyat melalui perantaraan wakilnya di parlemen, tidak boleh dan tidak berhak lembaga negara manapun selain parlemen membentuk peraturan, kecuali bila parlemen mengizinkan melalui undang-undang. Karena itu dalam undang-undang sering dijumpai ketentuan misalnya menyatakan bahwa "...diatur lebih lanjut dengan Peraturan Pemerintah". Itu adalah cara parlemen memberikan izin, bahkan itu adalah cara pembentuk undang-undang memberikan instruksi untuk diatur lebih lanjut secara lebih rinci. Dalam teori kewenangan itu disebut juga dengan kewenangan yang diperoleh melalui delegasi.

Lalu bagaimana dengan kesepakatan bersama Bawaslu Provinsi dan Bawaslu Kabupaten/Kota se-Provinsi Riau?, apakah kesepakatan itu dapat disebut kesepakatan politik dalam artian formil yaitu peraturan perundang-undangan?. Saya berpendapat tidak sama sekali, kesepakatan yang demikian itu tidak dapat disamakan dengan peraturan perundang-undangan. Kesepakatan tersebut sifatnya sepihak dan tidak resmi. Karena itu tidak memiliki keabsahan secara hukum untuk dipatuhi.

Tetapi akan menjadi lain ceritanya jika Bawaslu RI membentuk peraturan Bawaslu. Peraturan Bawaslu diakui keberadaannya sebagai salah satu jenis peraturan perundang-undangan sebagaimana termaktub dalam Pasal 8 UU No. 12 Tahun 2011 Tentang Teknik Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan. Jika peraturan perundang-undangan, maka apapun itu jenis atau bentuknya maka ia mempunyai kekuatan hukum mengikat untuk dipatuhi, dan kepada pelanggarnya dapat dijatuhi sanksi sesuai dengan jenis sanksi yang diatur dalam peraturan perundang-undangan itu sendiri.

Tetapi yang terjadi sekarang ini adalah seakan-akan ada resultante diatas resultante dimana resultante yang satu menganulir atau mengenyampingkan resultante lainnya. Padahal resultante, dalam hal ini produk hukum berupa Peraturan KPU Nomor 23 Tahun 2018 tidak dapat dianulir atau dikesampingkan oleh peraturan kebijakan seperti kesepakatan Bawaslu Provinsi dan Bawaslu Kabupaten/Kota Se-Provinsi Riau.

Andai diambil kebijakan atas dasar atau dengan cara penganuliran seperti itu, maka kebijakan itu potensial tidak sah bahkan pintu Dewan Kehormatan Penyelenggara Pemilu (DKPP) terbuka untuk menyelesaikan soal itu. Maka kadang-kadang saya terfikirkan, andai calon anggota legislatif itu atau Partai Politik Peserta Pemilu itu cerdas dan cermat melakukan analisis peraturan perundang-undangan pemilu, maka ada saja kebijakan Bawaslu yang dapat digugat secara perdata ke Pengadilan Negeri bahkan etik penyelenggara Pemilu dalam hal ini Bawaslu dapat dipersoalkan.

Karena itu dari gerbong suara intelektual ini saya bicara, bahwa hendaknya persoalan seperti ini jangan dipandang remeh sebab berdampak pada paradigma yang keliru, bahkan dapat berdampak serius jika kebijakan diambil berdasarkan paradigma yang keliru itu. Disamping itu pada sisi lain janganlah hendaknya kita belum apa-apa, secara a priori sudah menganggap apapun pernyataan dan produk Bawaslu RI segalanya harus dianggap sebagai kebenaran mutlak, tidak boleh dikritik dan harus dipatuhi, sebab dibuat oleh orang-orang cerdas, oleh para ahli jadi tidak mungkin salah.

Pemikiran serba a priori seperti itu dapat dengan mudah kehilangan validitasnya seketika diuji. Jika berfikir demikian, maka tidak akan ada Mahkamah Konstitusi karena secara a priori sudah dianggap bahwa apapun produk hukum pemerintah pusat semuanya adalah benar adanya sebab dibentuk oleh orang-orang cerdas, oleh para ahli. Praktiknya sudah puluhan mungkin ratusan ketentuan atau pasal-pasal undang-undang yang dibatalkan oleh Mahkamah Konstitusi sejak Mahkamah Konstitusi terbentuk pada 2003 sebab bertentangan dengan konstitusi.

Jika semua produk hukum pemerintah adalah benar dan dibuat oleh atau melibatkan para ahli lalu mengapa teganya Mahkamah Konstitusi membatalkan dalam judicial review ketentuan dalam produk buatan para ahli itu?, akankah kita berfikir Mahkamah Konstitusi diisi oleh orang-orang bodoh??, tentu tidak.

Dengan pengujian seperti ini maka gugurlah validitas pandangan serba a priori itu. Padahal dalam demokrasi atau dalam dialog intelektual sangat wajar muncul pendapat berbeda atau kritikan terhadap peraturan perundang-undangan. Bahkan kritikan itu justru sering berpengaruh kepada upaya pembaharuan hukum nasional. Kritik juga merupakan upaya kontrol terhadap pengambilan kebijakan agar mekanisme check and balances berjalan dengan baik.

Wacana Menjadikan Bawaslu Pengadilan Pemilu

Wacana Menjadikan Bawaslu 

Pengadilan Pemilu

Oleh: Syahdi, S.H

(Pemerhati Hukum Tata Negara)

Belakangan ini kembali terdengar kabar bahwa Badan Pengawas Pemilu (Bawaslu) akan dijadikan sebagai Pengadilan Pemilu yang berwenang memutus perselisihan hasil pemilu. Jika Bawaslu dijadikan Pengadilan Pemilu maka sengketa yang terjadi dalam proses atau tahapan pemilu sampai pada perselisihan penghitungan suara sepenuhnya mutlak menjadi kewenangan Bawaslu menyelesaikannya. Meski ada keinginan mentransformasikan Bawaslu sebagai Pengadilan Pemilu, hal itu tidak mudah untuk diwujudkan sebab berbenturan dengan UUD 1945. Secara konstitusional, Mahkamah Konstitusi tegas disebutkan dalam Pasal 24 C UUD 1945 berwenang memeriksa dan memutus yang putusannya bersifat final untuk menguji undang-undang yang bertentangan dengan UUD 1945, memutus sengketa kewenangan antar lembaga negara, memutus pembubaran partai politik, memutus perselisihan tentang hasil pemilihan umum dan berwenang pula memutus pendapat DPR tentang pemberhentian Presiden dan/atau Wakil Presiden.

Tegas disebutkan bahwa Mahkamah Konstitusi berwenang memutus perselisihan tentang hasil pemilihan umum. Karena itu jika ingin menjadikan Bawaslu sebagai Pengadilan Pemilu maka setidaknya Pasal 24C dan Pasal 22E UUD 1945 harus diubah, dan itu bukanlah hal yang mudah. Terakhir kali amandemen UUD 1945 yaitu pada 10 Agustus 2002. Lagi pula jika sekali UUD 1945 tersentuh perubahan (amandemen) maka tidak mungkin hanya akan mengubah Pasal 24 C dan Pasal 22E tersebut. Amandemen akan menjadi sia-sia jika hanya mengagendakan mengubah pasal tersebut terkait kewenangan memutus perselisihan hasil pemilihan umum. Ide-ide amandemen kelima UUD 1945 sudah sejak lama digaungkan, banyak hal yang ingin diubah dan diatur ulang seperti gagasan tentang memperkuat sistem presidensial, memperkuat kewenangan DPD, merekonstruksi anutan asas legalitas dalam KUHP melalui amandemen UUD 1945, mendudukkan ulang konsep HAM, mempertegas keberadaan dasar negara Pancasila, memperkuat pengaturan tentang Sumber Daya Alam yang berbasis kerakyatan dan peruntukannya memang benar-benar untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat, mendudukkan ulang soal pemilihan umum, mempertegas keberadaan Kejaksaan dalam UUD 1945, dan lain sebagainya.

Karena itu proses yang akan dilalui tidak mudah dan sangat panjang untuk menjadikan Bawaslu sebagai Pengadilan Pemilu. Satu-satunya jalan yang harus ditempuh hanyalah dengan melakukan amandemen UUD 1945, kewenangan melakukan amandemen itu sepenuhnya ada pada MPR,  dan sampai hari ini MPR belum memutuskan untuk mengambil sikap melakukan amandemen UUD 1945. Selain karena butuh kajian akademik yang mendalam, juga disebabkan banyaknya kepentingan politik yang saling bersaing satu sama lain dan kekhawatiran akan terancamnya keutuhan NKRI sebagai sebuah negara yang didirikan diatas staatfundamentalnorm yaitu Pancasila sebagai dasar negara. Apalagi iklim politik belakangan ini sangat kental dengan persaingan ideologis, dan efeknya dapat kita lihat HTI dicabut status badan hukumnya, kebebasan mimbar para pendakwah seperti pengajian diawasi ketat bahkan banyak dibubarkan paksa karena dianggap radikal, ekstrem, anti kebhinakaan, anti NKRI, intoleran, dan lain sebagainya.

I. Mengapa Harus Amandemen?

Sebagai sebuah Negara Hukum dimana Hukum menjadi acuan dalam pengambilan kebijakan dan keputusan, maka apapun tindakan pemerintah harus berdasarkan hukum dan dapat dipertanggungjawabkan secara hukum bahwa suatu kebijakan diambil telah sesuai dengan peraturan hukum yang berlaku. Oleh sebab wacana transformasi Bawaslu menjadi Pengadilan Pemilu bersentuhan langsung dengan UUD 1945 karena itu persoalan ini mesti dijawab dengan argumentasi konstitusional.

Dan sebagai sebuah negara yang menganut supremasi hukum, konstitusi (UUD 1945) adalah hukum dasar, dan sebagai hukum dasar UUD 1945 menjadi acuan, referensi atau rujukan dasar untuk membentuk peraturan hukum yang ada dibawahnya.  Jika amandemen tidak dilakukan, lalu dibentuk undang-undang pengadilan pemilu, maka tentu saja dengan mudah akan dibatalkan oleh Mahkamah Konstitusi karena telah merampas kewenangan Mahkamah Konstitusi dan dinilai bertentangan dengan konstitusi.

Memahami Peraturan Perundang-undangan

Memahami Peraturan Perundang-undangan

Oleh: Syahdi, S.H

(Pemerhati Hukum Tata Negara)

Di kalangan banyak orang, termasuk ormas yang mengambil konsentrasi  pada penegakan hukum terlebih masyarakat awam, sering muncul kebingungan, bahkan kekeliruan dalam memahami peraturan perundang-undangan, dan untuk sebagian berdampak pada kekeliruan dalam mengambil sikap hukum tertentu. Sebab jangan dikira semua produk yang dikeluarkan oleh pejabat/lembaga negara adalah peraturan perundang-undangan.

Produk hukum baik yang berupa peraturan perundang-undangan maupun yang bukan berupa peraturan perundang-undangan dilihat dari segi jenis dan jumlahnya sangat beragam, dapat mencapai ribuan yang masih berlaku sampai hari ini.

Dari segi jenisnya, ada yang berupa Peraturan Pemerintah (Pp), Peraturan pemerintah pengganti undang-undang (Perppu), Peraturan Presiden (Perpres), Instruksi Presiden (Inpres), Penetapan Presiden, Keputusan Presiden (Kepres), Peraturan Menteri (Permen), Keputusan Menteri (Kepmen), keputusan yang dibuat oleh beberapa menteri yang lazim dituangkan dalam bentuk Surat Keputusan Bersama (SKB), Perda Provinsi, Perda Kabupaten, Perda Kota, Peraturan Gubernur, Keputusan Gubernur, Peraturan Bupati, Keputusan Bupati, Peraturan Walikota, Keputusan Walikota, peraturan desa (perdes), Peraturan Kepala Desa, Keputusan Kepala Desa.

Selain itu masih ada lagi Peraturan Mahkamah Agung (Perma), Peraturan Mahkamah Konstitusi (PMK). Semuanya itu jumlahnya sangat banyak baik dibuat dalam tahun-tahun yang sama maupun dalam rentetan tahun-tahun yang berbeda. 

Persoalan ini dipelajari dalam ilmu hukum khususnya ilmu perundang-undangan yang merupakan bagian dari ilmu hukum tata negara. Dalam ilmu perundang-undangan inilah dipelajari secara spesifik pembicaraan mengenai peraturan perundang-undangan.

Semua tulisan yang saya buat adalah dengan berdasar kepada keilmuan saya di bidang hukum tata negara.

Adapun dalam tulisan saya ini, saya hanya membahas secara umum saja masalah ini.  Jika ingin mengerti secara lebih mendetil, silahkan baca tulisan saya dalam:

1. Perihal Ilmu Perundang-undangan;

2. Perihal Putusan Pengadilan;

3. Keputusan Mendagri Berhentikan Bupati Rokan Hulu Menyalahi Kaidah Hukum; 

4. Juga ada disinggung dalam, Perihal Konvensi Ketatanegaraan; dan

5. Ambiguitas Fungsi Mahkamah Konstitusi, Positive Legislator atau Negative Legislator.

Karena banyak jumlahnya produk hukum yang dibentuk oleh Negara (pemerintah), maka perlu disusun kedalam sebuah tertib hukum agar tertata dengan baik. 

Sebab jika tidak ditata dengan baik maka akan selalu terjadi tumpang tindih, bertentangan antara yang satu dengan lainnya. Kalau sudah demikian maka akan mengacaukan penyelenggaraan pemerintahan dan peradilan. 

Diantara semua produk hukum itu tentulah ada yang kedudukannya diperlakukan harus lebih tinggi, dan harus pula ditentukan mana produk hukum yang posisinya lebih rendah atau mana yang sederajat.  

Jika tidak ada penataan yang baik dan teratur, maka sangat menyulitkan bagi para pencari keadilan, lembaga penegak hukum (advokat, polisi, jaksa, hakim) dalam proses penegakan hukum ketika terdapat tindakan yang melanggar hukum baik oleh pemerintah maupun antar sesama warganegara sendiri.

Seperti Mahkamah Agung misalnya, bahwa Mahkamah Agung itu berdasarkan kewenangan konstitusionalnya (Pasal 24A ayat (1) UUD 1945) berwenang menguji peraturan perundang-undangan dibawah undang-undang yang bertentangan dengan undang-undang. Tentulah menjadi persoalan ketika diajukan pertanyaan, apakah yang dimaksud dengan peraturan perundang-undangan itu, dan peraturan perundang-undangan yang manakah yang dimaksudkan kedudukannya itu berada dibawah undang-undang. 

Demikian juga halnya dengan wewenang konstitusional Mahkamah Konstitusi. Mahkamah Konstitusi berdasarkan Pasal 24C ayat (1) UUD 1945,  berwenang menguji undang-undang yang bertentangan dengan UUD 1945. Bagi orang yang awal-awal belajar hukum apalagi buat masyarakat umum yang besar minatnya tentang masalah ini tentu menjadi pertanyaan juga, dimanakah posisi undang-undang itu ketika dihadapkan kepada UUD 1945.

Berdasar kepada pertimbangan-pertimbangan itulah maka perlu diadakan tertib peraturan perundang-undangan. Karena itu disahkanlah Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Lahirnya undang-undang ini sebagai jawaban atas semua seluk beluk pertanyaan yang diajukan dimuka.

Pada Pasal 7 ayat (1) undang-undang itu ditegaskan, jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan terdiri atas:

a. UUD 1945;

b. Ketetapan MPR (Tap MPR);

c. Undang-undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang;

d. Peraturan Pemerintah;

e. Peraturan Presiden;

f. Peraturan Daerah Provinsi;

g. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.

Urutan diatas menjadi penentu tingkatan peraturan perundang-undangan itu. Jadi jelaslah bahwa UUD 1945 adalah yang paling tinggi kedudukannya dibawahnya ada Ketatapan MPR, dan terus kebawahnya. Atau ketika diajukan pertanyaan manakah yang lebih tinggi dan manakah yang lebih rendah kedudukannya perda provinsi atau Peraturan Presiden, tidak akan ada keraguan lagi. Perda provinsi berada dibawah Peraturan Presiden.

Tingkatan seperti mana termaktub dalam pasal tersebut juga menjadi patokan untuk memastikan bahwa tidak boleh ada materi/substansi (isi) suatu peraturan perundang-undangan itu yang bertentangan dengan peraturan tingkat diatasnya. Peraturan di tingkat atas menjadi dasar, acuan, referensi bagi pembentukan peraturan yang lebih rendah. 

Jika terjadi pertentangan norma (isi) maka seperti telah saya singgung dimuka sudah tersedia mekanisme pengujian atau norm control mechanism diantaranya menjadi kewenangan Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi lah tempat untuk menyelesaikan persoalan itu melalui praktik judicial review (baik berupa pengujian materil maupun pengujian formil).

Memang benar bahwa yang dibicarakan secara eksplisit dalam pasal tersebut hanya beberapa produk hukum saja, tidak seperti yang saya sampaikan di muka bahwa sangat banyak jumlah dan jenisnya produk hukum itu.

Adapun mengapa hanya produk hukum yang demikian saja yang ditegaskan kedudukannya secara eksplisit, sebab itulah produk hukum yang menjadi acuan pokok dan yang harus dijadikan patokan bagi pembentukan produk hukum yang lain.

Sementara itu dalam Pasal 8 UU No. 12/2011 tersebut diakui ada lebih banyak jenis peraturan perundang-undangan. keberadaan dan kekuatan hukum mengikat peraturan perundang-undangan dimaksud diakui selama tidak bertentangan dengan pengaturan hierarki yang pokok sebagaimana termaktub dalam Pasal 7 ayat (1) seperti yang telah dijelaskan di muka.

Peraturan perundang-undangan lain yang dimaksudkan dalam Pasal 8 itu diantaranya adalah Peraturan DPR, Peraturan DPD, Peraturan DPRD, Peraturan Menteri, Peraturan Kepala Daerah (Gubernur, Bupati, Walikota), Peraturan Mahkamah Konstitusi (PMK), Peraturan Mahkamah Agung (Perma), Peraturan Komisi Yudisial, Peraturan Badan Pemeriksa Keuangan, Peraturan Bank Indonesia, Peraturan Komisi Pemberantasan Korupsi, Peraturan Kapolri, Peraturan Badan Pengawas Pemilu, Peraturan Komisi Pemilihan Umum, dan  sebagainya dan sebagainya.

Setiap undang-undang kedudukannya sederajat (setara) sebab jenis/bentuknya sama-sama undang-undang. Hanya masalah atau substansi yang diatur di dalamnya saja yang berbeda-beda. Misalnya UU No. 42 Tahun 2009 Tentang Kekuasaan Kehakiman, UU No. 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah, UU No. 2 Tahun 2002 Tentang Kepolisian. Semuanya adalah undang-undang karena itu kedudukannya sederajat. 

Mengapa tidak dibuatkan saja cukup satu undang-undang saja, tidak perlu berpuluh-puluh, atau ratusan banyak jumlahnya undang-undang itu?, sangat tidak mungkin untuk semua hal, semua peristiwa diatur dalam satu undang-undang. Juga karena keterbatasan kemampuan dan daya fikir yang dimiliki manusia.

Sebab masalah yang dihadapi, yang berkembang di masyarakat sangat banyak dan beragam, dan dari waktu ke waktu selalu menunjukkan dinamikanya sendiri-sendiri. Secara umum dapat dikelompokkan masalah di masyarakat dalam konteks berbangsa dan bernegara diantaranya meliputi: politik, sosial, ekonomi, budaya, pendidikan, agama. 

Di setiap macamnya itu memiliki kerumitan, corak dan dinamikanya sendiri-sendiri. Terlebih kemampuan berfikir manusia yang terlibat merumuskan suatu undang-undang itu juga sangat terbatas, dibatasi dan dipengaruhi oleh ruang dan waktu tempat dimana zaman dan lingkungan manusia itu hidup ketika suatu peraturan perundang-undangan dibentuk. 

Karena itulah dalam ajaran soiologis dibidang hukum mengatakan, "ketika masyarakat berubah maka selalu berdampak terhadap pembaharuan hukum". Maksudnya jika masyarakat berubah pola hidupnya dan kebutuhannya terhadap benda maka peraturan hukumpun akan berubah, sebab hukum itu ilmu sosial, dia berjalan paralel dengan dinamika yang terjadi di masyarakat. Masyarakat berubah maka hukumpun ikut mengalami perubahan. Walaupun seringkali hukum tidak dapat mengimbangi laju dinamika masyarakat.

Jika hukum tidak berubah, maka jadilah dia hukum yang usang yang tertinggal oleh zamannya. Kalau sudah demikian halnya, bila dipaksakan pun pemberlakuannya maka ia akan kehilangan kewibawaan sebab tidak Lagi relevan dengan perkembangan zaman.

Soal jenis dan kedudukan hukum suatu peraturan perundang-undangan, ada peraturan perundang-undangan yang berbeda bentuk formalnya tetapi kedudukannya sederajat. Yaitu Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perppu) kedudukannya sederajat dengan Undang-Undang.  Mengapa demikian, sebab Perppu itu hakikatnya undang-undang juga, bajunya (bentuk formalnya) Peraturan Pemerintah tetapi isinya (materi muatannya) adalah undang-undang. 

Singkatnya Perppu adalah undang-undang yang dibentuk dalam hal ikhwal kegentingan yang memaksa, keadaan darurat atau dalam keadaan bahaya sebagaimana dimaksud dalam Pasal 22 dan berkaitan pula dengan Pasal 12 UUD 1945 serta diperkuat oleh Putusan Mahkamah Konstitusi No.138/PUU-VII/2009.  Walaupun mengenai Perppu dan undang-undang saya berbeda pendapat, analisis perihal itu saya tuangkan kedalam Skripsi saya dengan judul "Penerapan Undang-Undang Nomor 23 Prp Tahun 1959 Tentang Keadaan Bahaya".

Hal yang tidak kurang pentingnya dibicarakan dalam tulisan ini adalah produk hukum berupa keputusan yang berisi atau bersifat penetapan administratif (beschikking) dan keputusan yang bersifat penghukuman (vonnis) yaitu putusan pengadilan tidak termasuk kedalam kategori cakupan atau ruang lingkup peraturan perundang-undangan. Dengan kata lain, keputusan administratif, penetapan dan putusan pengadilan bukanlah peraturan perundang-undangan. 

Untuk menentukan apakah suatu produk hukum peraturan perundang-undangan atau bukan, Pasal 1 angka 2 UU No.12 Tahun 2011, telah memberikan batasan yang tegas dalam rumusan pasalnya dengan menyatakan bahwa, "Peraturan Perundang-undangan adalah peraturan tertulis yang memuat norma hukum yang mengikat secara umum dan dibentuk atau ditetapkan oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang melalui prosedur yang ditetapkan dalam Peraturan Perundang-undangan".

Dalam rumusan pasal itu ada beberapa syarat untuk dapat disebut dan diakui suatu produk hukum itu adalah peraturan perundang-undangan. Syarat itu adalah:

1. Bersifat tertulis, tertulis disini maksudnya dalam suatu naskah formal;

2. Memuat norma hukum;

3. Mengikat secara umum;

4. Pembentukannya oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang.

Kalau kita kaitkan dengan keputusan administratif (beschikking) maupun keputusan yang bersifat penghukuman (vonnis, yaitu putusan pengadilan), maka dapat dipastikan sudah memenuhi dua persyaratan di awal dan syarat yang ke empat yaitu syarat tertulis, memuat norma hukum dan dibentuk oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang. 

Adapun untuk syarat yang ketiga tidak terpenuhi. Tidak terpenuhinya salah satu diantara persyaratan itu maka saya berpendapat sudah dengan sendirinya semestinya tidak layak disebut peraturan perundang-undangan. Karena itulah keputusan administratif (seperti Keputusan Presiden, Keputusan Menteri, Keputusan Gubernur, Keputusan Bupati, Keputusan Walikota, Keputusan Komisi Pemilihan Umum, dan keputusan administratif lembaga negara lainnya), Penetapan dan Putusan atau vonnis pengadilan bukanlah peraturan perundang-undangan. Demikian pula Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat (Tap MPR) tidak dapat dikategorikan sebagai peraturan perundang-undangan, kendatipun diletakkan di urutan teratas dalam hierarki peraturan perundang-undangan. Mengenai penempatan Tap MPR dalam hierarki peraturan perundang-undangan ini memiliki sejarahnya sendiri, mungkin akan saya bahas pada tulisan lain secara tersendiri.

Karena itu salah besar jika dikatakan semua produk hukum pejabat/lembaga negara semuanya adalah peraturan perundang-undangan. Selain itu harus pula dipahami selain produk hukum baik yang berupa peraturan perundang-undangan maupun yang bukan berupa peraturan perundang-undangan, dikenal pula ada produk kebijakan yang lazimnya disebut peraturan kebijakan (beleidsregel, freies ermessen atau diskresi).

Dalam konteks ilmu perundang-undangan, dikenal ada beberapa sifat-sifat norma yang melekat dalam suatu peraturan perundang-undangan. Ada sifatnya mengatur (regeling), ada dauer haftig (berlaku terus menerus), ada sifatnya enmaligh (sekali selesai), ada pula bersifat umum dan abstrak, atau bersifat konkret dan individual. Meski masih dapat pula dibedakan sifat norma hukum kedalam norma imperatif (keharusan) dan norma fakultatif (pilihan).

Keputusan admnistratif dan vonnis itu keduanya adalah produk hukum yang bersifat konkret dan individual. Dan terkait pemberlakuannya melekat pula sifat enmaligh (sekali selesai). 

Enmaligh artinya bahwa suatu keputusan, putusan, penetapan, atau ketetapan (istilah beda-beda, tapi hakikatnya sama) itu mengandung dua keharusan. Pertama, berlaku seketika diucapkan, diumumkan, atau ditetapkan. Kedua, tidak boleh ditunda pemberlakuannya setelah secara resmi diumumkan, diucapkan atau ditetapkan.

Sementara konkret dan individual membatasi dirinya berlaku umum dan untuk peristiwa yang tidak tertentu. (Lebih rinci baca tulisan saya dalam "Perihal Ilmu Perundang-undangan"). Dengan demikian beschikking dan vonnis itu bukan peraturan perundang-undangan. 

Sebab peraturan perundang-undangan itu terbatas hanya terhadap produk hukum yang dibuat oleh lembaga politik dan bersifat mengatur. Atau setidak-tidaknya peraturan yang dibuat oleh lembaga yang bukan lembaga politik seperti peraturan Mahkamah Agung dan peraturan Mahkamah Konstitusi tetapi perintah pembentukannya itu berdasarkan amanat undang-undang sebagai produk politik yang dibuat oleh lembaga politik (DPR dan Presiden). 

Sedangkan keputusan administratif pemerintah memang dibuat oleh lembaga politik tetapi ia tidak bersifat mengatur. Terlebih lagi vonnis, bukan dibentuk oleh lembaga politik dan tidak bersifat mengatur. 

Demikian tulisan ini saya buat, semoga bermanfaat.